Pas de représentation sans représentativité ?

Des tentations récurrentes de la participation directe (ou représentativité) en démocratie, et de ses effets indésirables. « En démocratie représentative, par définition, donner le pouvoir décisionnel aux non élus n’est pas démocratique. La représentativité ne peut être qu’a posteriori », dit Jacques Gobout.
Pour une discussion sur le sujet, on se référera aussi utilement à l’article d’Antoine Bevort, Démocratie, le laboratoire suisse (http://www.journaldumauss.net/spip.php?article826).

Résumé

À sa naissance, « notre » démocratie représentative n’a pas grand chose à voir avec la démocratie directe. Mais elle est en permanence tentée par ce modèle. La tension entre représentation et représentativité est un effet, ou un sous-produit de cette tension. Elle est compréhensible. C’est une tension de toute façon inévitable. Elle est même en partie souhaitable.
Mais elle comporte des dangers, dont certains sont souvent oubliés, comme celui qu’on pourrait appeler la tentation de l’identité. La représentativité, en régime de démocratie représentative ne peut être qu’un des éléments de la représentation politique, et elle ne peut être qu’a posteriori. La démocratie actuelle doit résister aux sirènes de la représentativité comme solution à ses problèmes. C’est la proposition que je veux soumettre dans ce texte qui vise à illustrer l’idée que même si la démocratie doit continuellement s’adapter aux changement de la société et prendre de nouvelles formes, elle doit également maintenir certains principes fondateurs.

The theory and practices of participatory democracy are well known to members of private democratic organizations. Surprisingly, these practices have very little influence on the public sector and the political democratic institutions. On the contrary, politicians have convinced their electors that representative democracy has to be the rule. Those different visions is source of confusion and enhance the fragility of the noble and permanent project of a society that would be guided by the principles of liberty, equality and fraternity and where people would be sovereign. In other words, a society where the individual is not only a subject or a consumer but a citizen. The rebirth of an ethic of common good is probably a step toward a perennial and living democracy.

« Rather than a relation of identity or substitution, political representation should be thought of as a process involving a mediated relation of constituents to one another and to a representative. » (YOUNG 2002)

Rappel

Afin de bien saisir la dynamique représentation-représentativité, i l n’est pas inutile de rappeler très brièvement quelques notions.

Gouvernement, souveraineté, pouvoir : le gouvernement est l’instance qui, dans une société, exerce la souveraineté, le monopole de la violence légitime, comme disait Weber. C’est l’instance qui prend ultimement les décisions. On a tendance à l’oublier, comme on le verra.
Le fondement ultime de sa légitimité est toujours extérieur à lui : Dieu, les Ancêtres, … le Peuple. La légitimité du Pouvoir provient d’un lieu imaginaire extérieur à ceux qui gouvernent et « descend » hiérarchiquement, linéairement jusqu’aux gouvernés.
« Tout souverain endosse une part de semblant, mais référée à une instance symbolique au-delà de lui, insaisissable (qu’elle soit divine ou populaire…) ». C’est ce qu’un auteur appelle ”le fondement indisponible de la normativité". (INSEL 1990, p.45), signifiant ainsi que toute société est ultimement fondée sur une adhésion à quelque chose, (même si c’est à la Raison...) auquel ses membres n‘ont pas accès. Et c’est le mythe de l’Occident de s’imaginer pouvoir y accéder par la raison ou autrement. Hofsdadter développe un peu la même idée lorsqu’il rappelle que, depuis Gödel, même la pensée mathématique reconnaît être soumise à la loi de l’incomplétude. Il conclut que les niveaux qui, dans une hiérarchie, se multiplient théoriquement à l’infini, sont toujours dépendants, ultimement, d’un méta-niveau qui ne peut pas être partie prenante, qui n’est pas comme les autres, ce qu’il appelle le méta-niveau inviolable. (HOFSTADTER 1980)
Dans le cas de gouvernements représentatifs, ce méta-niveau inviolable, cette instance symbolique, c’est le Peuple, soit une instance constituée de l’ensemble de ceux-là même qui sont gouvernés. Étrangement, dans ce système, le sommet revient à sa base. C’est pourquoi le gouvernement démocratique fait ce que Hofsdadter appelle une boucle étrange . La boucle étrange de la démocratie.
Mais il s’agit là de la démocratie représentative, ou indirecte. Or, quand on pense démocratie, et surtout quand on pense à l’idéal démocratique, c’est à la démocratie directe qu’on se réfère le plus souvent. Il y a là une ambiguïté qui marque toute l’histoire de la démocratie occidentale. Qu’est-ce que la démocratie directe ?

Démocratie directe

Le modèle le plus connu de démocratie directe, celui auquel on réfère spontanément, c’est celui de la démocratie athénienne, dans lequel on choisit des individus pour exécuter les décisions prises par l’assemblée du peuple. N’étant que des exécutants, ces individus sont choisis par tirage au sort.
Dans nos sociétés, on ne conserve plus ce mécanisme que pour les jurys (ce qui n’est pas négligeable). Aujourd’hui on utilise à nouveau le tirage au sort pour former des groupes de discussion. Mais il a joué un rôle important ailleurs qu’à Athènes, notamment dans les villes-républiques italiennes comme Florence et Venise (MANIN 1996), p. 63 et suiv.). Et le tirage au sort était considéré comme le système propre à la démocratie autant par les Grecs que par les premiers théoriciens des gouvernements représentatifs comme Montesquieu, Rousseau, etc. Pour tous ces auteurs, l’élection (le mot l’indique…) était le propre d’un système aristocratique plus que démocratique.
Mais la démocratie athénienne est en fait une démocratie directe imparfaite, Par exemple, il y a des élus pour les postes les plus importants, comme les généraux. Le modèle le plus pur de la démocratie directe, on le rencontre dans les petites sociétés qui ont précédé le néolithique.
C’est du moins la thèse de Baechler. Dans une étude fouillée de 700 pages d’écriture fine dans tous les sens du terme, Baechler constate que c’est avant le néolithique, et plus particulièrement dans les bandes, que l’humanité s’est le plus rapprochée du modèle pur de gouvernement par démocratie. « La bande fonde spontanément des régimes démocratiques presque purs et parfaits » ((BAECHLER 1985)p.563). Les membres de ces sociétés délibèrent et manifestent leur droit à l’opposition et leur liberté d’expression jusqu’à l’atteinte de l’unanimité. C’est une démocratie délibérative.
C’est une société participative, dirait-on aujourd’hui ; mais au sens fort du terme, puisque tous ne se contentent pas de « prendre part aux décisions qui les affectent », selon la formule courante et vague définissant aujourd’hui la participation. Tous prennent les décisions, tout simplement.
Baechler se situe donc à l’opposé de la conception habituelle qui fait de la démocratie athénienne et de l’Occident moderne les seuls lieux de la démocratie, les seules sociétés autonomes. On pourrait dire qu’il ne partage pas les préjugés habituels à l’égard de ces sociétés, lesquelles se caractériserait par l’hétéronomie, pour utiliser le langage de Castoriadis par exemple. Même si ce type de société auquel réfère Baechler est de plus en plus rare, on retrouve des systèmes se rapprochant de ce modèle idéal dans la palabre, qui a tant épaté les ethnologues en Afrique et qui a fasciné les missionnaires français en Nouvelle-France, et particulièrement le père Bréboeuf qui n’en revenait pas de voir les Hurons délibérer pendant des jours. Une certaine démocratie directe caractérisait aussi le régime des pouvoirs locaux en Nouvelle-Angleterre, si bien analysé par Tocqueville, au moment où on a instauré la démocratie représentative aux USA. Les townships possédaient un régime mixte d’assemblée (town meeting) et d’élection, sans tirage au sort cependant.
Retenons pour notre propos que ces sociétés sont des communautés, pour reprendre la distinction de Tonnies (TÖNNIES 1977). Dire que la société relève du modèle communautaire signifie qu’elle est fondée sur le principe d’appartenance. Dans ce modèle de gouvernement, ni la représentation, ni la représentativité ne se posent en fait comme problème. En réalité ces catégories s’y appliquent peu, puisque les décideurs n’y sont que des exécutants. Le « peuple » n’a pas à y être représenté pour prendre les décisions : il les prend. On ne se représente pas soi-même. Dans ce modèle tous sont mobilisés en permanence, ou sur demande. Tous participent.
Selon Baechler, c’est le régime normal de l’humanité, celui qu’elle a connu jusqu’au néolithique, soit pendant des millénaires. (à comparer aux quelques siècles de notre démocratie…)

Démocratie représentative

Est-ce pour cette raison qu’on en a la nostalgie permanente et qu’on essaie continuellement d’en réintroduire des éléments dans notre système, qui n’a pourtant pas les mêmes fondements ? Est-ce pour cette raison qu’on croit souvent que la démocratie représentative émane de la démocratie directe, et plus précisément de la démocratie athénienne ? Pourtant, cela est inexact. La démocratie représentative ne procède pas de la démocratie directe. Le régime politique qu’on appelle aujourd’hui démocratique (et que ses fondateurs appelaient plutôt « gouvernement représentatif » (Manin, op. cit. p.108 et suiv.)) a une origine bien différente. Il est issu d’institutions médiévales. Comme l’écrit Montesquieu : « Ce beau système a été trouvé dans les bois. » (Manin, op. cit., p. 122 ; aussi p.118 et suiv.). Le point de départ de la démocratie représentative, c’est l’opposition au pouvoir absolu (royal) de la part de différentes communautés locales, et notamment des villes au moyen âge.
La démocratie représentative n’est donc pas une sorte d’extension de la démocratie directe. Elle n’est pas née d’un développement interne à une communauté à partir de la démocratie directe, mais comme mécanisme d’opposition à un pouvoir extérieur à la communauté, à un gouvernement qui n’est pas le sien. La démocratie représentative repose d’abord sur le droit à l’opposition. Par un long processus que l’on doit se contenter de rappeler ici (voir par exemple (GUÉRY 1983)), les communautés locales limitent progressivement le pouvoir du gouvernement « central » par l’intermédiaire des représentants. Ces derniers finissent par obtenir un certain droit de veto, appliqué principalement sur le droit d’être taxé et le montant de ces contributions. Le célèbre mot d’ordre de la guerre d’indépendance américaine, repris par les Patriotes au Québec -No taxation without representation- résume tout à fait l’évolution de la démocratie représentative à cette époque.
À ce stade, et pendant une longue période, les représentants et le pouvoir constituent deux entités distinctes. Mais un seuil critique est franchi lorsque les représentants deviennent le pouvoir. En France, en Angleterre, aux USA, cela correspond au moment « révolutionnaire ». À cette période critique, l’institution représentative (l’assemblée) devient un gouvernement représentatif, ou une démocratie représentative : du droit à l’opposition seulement, elle passe à l’exercice du pouvoir. C’est à ce moment précis qu’on ne peut plus se contenter d’une problématique de la représentation pour comprendre la démocratie dite représentative, mais que l’on doit ajouter une théorie qui permet de penser l’exercice du pouvoir, la prise de décision, l’art de gouverner. Car à partir de ce moment, les représentants ne sont plus seulement consultés par le pouvoir, ils sont le pouvoir.
Résumons cette évolution : la démocratie représentative est une institution de limitation d’un pouvoir extérieur à la communauté qui finit par devenir une institution de pouvoir sur la communauté, mais qui émane de la communauté.
À partir de ce moment, il y aura une ambiguïté et une tension permanentes entre l’appartenance des citoyens à ce gouvernement, qui devient « leur » gouvernement, et l’extériorité qui se manifeste par le droit à l’opposition. Il existe donc un certain principe d’appartenance dans ce régime. Mais alors que la démocratie directe est entièrement fondée sur l’appartenance, dans la démocratie représentative, les citoyens sont en partie extérieurs à leur gouvernement. Ils le jugent et peuvent le changer à intervalles réguliers. Cette dimension de leur rapport au gouvernement n’est pas sans rappeler le rapport du marchand avec son client, qui se répand à la même époque. Mais le rapport démocratique est différent d’un rapport marchand pur. Alors que gouvernants et gouvernés appartiennent à un même ensemble, dont les gouvernants émanent, la relation marchande se définit comme minimisant le rapport d’appartenance entre les agents, ce qui facilite ce que Hirschman ((HIRSCHMAN 1970)) appelle l’exit, la sortie de la relation. Mais à la différence du rapport communautaire, les citoyens sont en partie extérieurs au gouvernement, aux élus, ce qui fonde leur droit à l’opposition.
Autrement dit, dans son rapport à la société, ce type de gouvernement est fondé sur deux principes contradictoires : le principe communautaire et le principe marchand. ((GODBOUT 1987), p.51)

La tentation technocratique

C’est au moment où elle devient un mode de gouvernement que la démocratie représentative fait ce que nous avons appelé plus haut une boucle étrange. Toutes les sociétés, même celles qui croient pouvoir se passer de garants méta-sociaux et ne reposer que sur elles-mêmes, doivent reconnaître ce que Hofsdadter appelle un « méta-niveau inviolable ». Jusqu’à récemment, en Occident le méta-niveau inviolable était représenté par le roi, détenant directement son pouvoir de Dieu, délégué de Dieu, instance hors du système, et auteur du système lui-même. La démocratie a consisté à supprimer ce méta-niveau [1] et à faire du système de gouvernement des hommes une boucle étrange endogène, renvoyant la source et le fondement ultime du pouvoir des gouvernants aux gouvernés eux-mêmes, c’est-à-dire à ceux qui devraient être, -et qui sont effectivement- au bas de la hiérarchie. Le niveau le plus bas de la hiérarchie devient en même temps le méta-niveau. Cette hiérarchie non linéaire qui ramène le sommet à la base est la forme que prend, dans une société démocratique, le fondement ultime du système politique.
Système abstrait, invraisemblable, bien difficile à expliquer aux enfants beaucoup plus intéressés par les histoires de roi que par celles de premier ministre… Le système fait une boucle étrange, dangereuse (classes populaires, classes dangereuses…) ; il instaure un méta-niveau beaucoup plus inquiétant que Dieu lui-même ; d’autant plus dangereux que la modernité a conduit le peuple à rompre avec les valeurs traditionnelles de respect de l’autorité. Il est alors bien normal que ceux qui gouvernent aient la tentation constante de « corriger » ce paradoxe, de rationaliser, de trouver un méta-niveau plus traditionnel, qui ne fasse pas une telle boucle étrange par ce retour du sommet à la base. Cette tentation est particulièrement forte chez ceux qui ne sont pas élus et qui détiennent malgré tout du pouvoir, comme les employés de l’État aux différents niveaux. Et il est bien normal, également, de chercher ce méta-niveau dans les grands mythes de la société actuelle : le recours à la raison et à la science comme source ultime de la vérité.
La technocratie est l’une de ces tentations permanentes de la démocratie visant à identifier le méta-niveau au mythe dominant actuellement la société, origine et fondement de la vérité : la Science. Si les décisions étaient fondées sur la science (et sur la compétence qui permet à certains seulement d’y accéder) on mettrait fin à cette boucle gênante qui ramène tout à l’ignorant homme de la rue. L’idéologie technocratique est cette tentation permanente de la démocratie de se trouver un méta-niveau inviolable comme dans le bon vieux temps, de remplacer le Roi et Dieu par la Science, de ne pas vraiment assumer l’état « désenchanté », du monde, dirait Weber. On réintroduit ainsi la hiérarchie linéaire sans possibilités de boucle étrange, en tentant en permanence de transformer les rapports gouvernants-gouvernés en rapports de « feedback », le niveau inférieur devant alors se contenter de « nourrir » les niveaux supérieurs. Le peuple est alors réduit au seul statut de niveau inférieur.
Ce rapport à la vérité ou à la raison comme méta-niveau inviolable est assez près de la conception française de la démocratie. L’absence de référence au common law, dans la tradition française de la démocratie, empêche cette dernière de compléter la boucle et de revenir à la société. Ce retour à la société que permet le common law sera alors remplacé par une notion abstraite à laquelle on accède par la raison seulement : celle d’intérêt général que les groupes tenteront de s’approprier et d’interpréter. La méfiance naturelle des Français pour la notion de communauté vient de l’absence d’une vision de la société existant par elle-même, en dehors d’un centre qui la pense. Tout lien communautaire se transforme alors en particularisme menaçant l’intérêt général et symbolisant un retour à l’ordre d’ancien régime. Autrement dit la démocratie à la française arrive plus difficilement à faire une boucle étrange qui la ramène à son point de départ, à sa base. C’est cette opération que réalise le common law, « rabaissant » en quelque sorte tout ce complexe, orgueilleux et rationnel appareil politique moderne que secrètent les démocraties représentatives à cette modeste base qu’est la coutume, la façon dont les anciens ont réglé le problème ; non pas pour s’y conformer automatiquement, comme on essaie toujours de nous le présenter pour valoriser la rationalité moderne, mais pour s’en inspirer et prendre une décision « éclairée » par autre chose que la raison abstraite.
Sans cette boucle étrange qui ramène le sommet à la base, un Etat moderne n’est qu’une bureaucratie. Cette boucle maintient un référent (la société) à l’extérieur du système politique, et ne coupe pas abstraitement la société de son passé.

Transposition de la démocratie directe

C’est pourquoi on peut penser que la démocratie anglo-saxonne va jusqu’au bout de la logique de la démocratie représentative, alors que la démocratie française n’a jamais fait le saut et a toujours eu tendance à nier la réalité de la représentation au profit d’une utopie de l’intérêt général. Ce problème, on le sait, s’est cristallisé autour du long débat sur le « mandat impératif » des députés au XVIII^e siècle. L’analyse de ce débat montre que l’on a jamais vraiment intégré la notion de représentation. Ainsi, Gauchet cite Rabaud St-Étienne : « ...ce ne sont pas réellement les représentants qui font la loi, c’est le peuple, dont les représentants ne sont que l’organe. » « Les mandataires représentent tout et ne se substituent en rien. » (GAUCHET 1989), p. 21 Qu’est-ce à dire ? Si le représentant élu n’a aucune autonomie, si c’est en fait le peuple lui-même qui décide, cela signifie que l’on est alors en présence d’une transposition de la démocratie directe chez les élus. Et on mine la base de la démocratie représentative : comment en effet fonder la légitimité de l’opposition si c’est le peuple lui-même qui décide par la voix de ses représentants ?
Au départ, le modèle français de démocratie représentative a donc un rapport ambigu avec la représentativité. Au contraire, le modèle anglo-saxon a rompu avec cette utopie et a pris une distance qui lui permet de considérer tout gouvernement comme potentiellement abusif, car les représentants du peuple ne sont pas le peuple. Ils sont la façon de choisir son gouvernement. Ce qui fonde le droit à l’opposition, lequel perd sa légitimité si les représentants sont le peuple.
Dans cette conception (anglo-saxonne), il y a une méfiance fondamentale vis-à-vis tout pouvoir, même celui issu du peuple. Car ce pouvoir ne relève pas entièrement du principe communautaire. C’est un thème constant des penseurs de la démocratie anglo-saxonne depuis Thomas Paine, thème bien analysé par Popper (POPPER 1945) dans son ouvrage sur ce qu’il appelle la “société ouverte”.
Si bien que cette démocratie pourrait se définir d’abord comme un droit à l’opposition. (BURNHAM 1962). Le point de départ, ce ne sont pas des principes abstraits, et ce n’est pas la recherche d’un ordre nouveau. C’est d’abord négatif : comment se débarrasser d’un gouvernement mauvais ?

Un moindre mal nécessaire

Certes, par rapport à l’idéal de la démocratie directe où tous les membres d’une société prennent eux-mêmes les décisions importantes, la démocratie représentative constitue un moindre mal. Si la démocratie directe est, selon Baechler, le mode de gouvernement « naturel » de l’humanité, il est donc normal que nous en ayons en permanence une certaine nostalgie. Mais c’est une erreur que de vouloir la transposer aux grandes sociétés, surtout les sociétés comme les nôtres, celles qui n’accordent pas la priorité aux valeurs démocratiques, mais aux valeurs de croissance et de consommation. C’est ce qui explique que ce n’est pas seulement à cause de leur taille que la démocratie directe est impossible dans ces sociétés, et que son application y est toujours problématique. C’est aussi parce que ces sociétés ont choisi comme valeur première l’accroissement de la production. Elles ont décidé de consacrer leur temps d’abord à cette activité. Or la démocratie directe prend beaucoup de temps, beaucoup trop. C’est pourquoi, dans un tel contexte, on doit « se contenter » de la démocratie représentative.
Cette priorité accordée à d’autres valeurs que la démocratie était présente dès les débuts, et les penseurs de ce régime politique en étaient conscients. Sieyès n’écrivait-il pas que le gouvernement représentatif était une forme de gouvernement adaptée à une société composée de citoyens « tout occupés à produire et à distribuer des richesses », (cité par Manin, op. cit.1996, p.13) …et à consommer, ajouterait-on évidemment aujourd’hui. Ils n’ont pas le temps de s’occuper des affaires publiques, ils ont des choses plus importantes à faire. C’est encore aujourd’hui une des raisons fondamentales qui expliquent et justifient l’existence de ce régime. Comme l’écrit Baechler (op. cit., p. 370), « la preuve n’a pas encore été administrée que la majorité (actuelle) aspire à la rusticité des cavernes », condition préalable à un retour à la démocratie directe selon lui, ce qui me paraît par ailleurs nettement excessif…(pour ne pas dire plus ; entre la rusticité des cavernes et la surconsommation actuelle, le fossé est large…). N’empêche : on ne doit jamais oublier cette fonction essentielle de la démocratie représentative : dispenser les citoyens de se gouverner eux-mêmes.
La démocratie représentative est la conséquence des choix de société que la majorité de ses membres ont faits, et font aujourd’hui plus que jamais. Dans la mesure où, pour fonctionner, elle suppose une mobilisation très grande, elle tend alors, dans ce contexte, à déplacer le pouvoir vers les « minorités actives ». C’est souvent l’ultime résultat de l’idéologie de la participation et de l’utilisation excessive des mécanismes de participation directe comme le référendum, lesquels, théoriquement souhaitables, doivent être utilisés avec parcimonie pour ne pas se transformer en instrument de pouvoir des minorités actives. Ce qui n’empêche pas les minorités -dont je fais partie- qui sont en désaccord avec le paradigme productiviste, « consumériste » et utilitariste, de prôner la simplicité volontaire et de tenter de convaincre la majorité d’adhérer à des valeurs différentes. La démocratie, justement, nous le permet.

Représentation et représentativité

Nous pouvons maintenant revenir à ce thème. Commençons par souligner que le mot « représentation » ne signifie pas ici, et ne peut en aucun cas signifier, le report du même, l’identité avec le représenté. Car le représentant est quelqu’un qui doit gouverner, prendre des décisions, quelqu’un qui doit représenter au sens de défendre. « Mon » représentant sera donc quelqu’un qui sera, éventuellement, différent de moi, idéalement mieux que moi. « Il nous représente bien, on n’a pas honte de lui », dit-on de certains politiciens, ce qui signifie non pas seulement qu’il est un portrait fidèle de la moyenne de ceux qu’il représente, mais qu’il en possède les meilleures qualités et qu’il est capable de défendre mes intérêts en mon absence, souvent mieux que je ne le ferais moi-même. La similitude n’est qu’un élément, et souvent pas le plus important de la représentation, alors qu’elle est le seul élément de la représentativité.
La représentativité n’est qu’un des éléments permettant d’assurer la fonction de représentation politique. Au début, on introduisait des critères a priori (actifs et passifs, propriétaires..) Les représentants devaient posséder des qualités particulières. La tendance de fond de la démocratie représentative, depuis ses débuts, ce qui l’a fait devenir de plus en plus démocratique, a été de supprimer ces critères de distinction a priori. La tendance n’a pas été d’accroître le pouvoir des électeurs sur les élus par le mandat impératif ou par leur révocabilité permanente par exemple. Elle n’a pas non plus été d’accroître la représentativité, c’est-à-dire la ressemblance des élus avec les électeurs. Certes ces idées n’ont pas été ignorées. Le mandat impératif a été beaucoup discuté en France ; et en Angleterre on a parfois proposé de rendre la réalisation des promesses électorales légalement obligatoire. (Ce qui fait rêver…) Quant à la similarité obligatoire entre les électeurs et les élus, elle a été fortement discutée au moment de l’adoption de la constitution américaine. (Manin, op. cit, p. 145 et suiv.) Enfin, le mouvement ouvrier souhaitait une plus grande représentativité, mais sans jamais aller, à ma connaissance, jusqu’à revendiquer qu’elle soit inscrite dans la loi. Même Michels, qui a violemment dénoncé ce qu’il a appelé la loi d’airain de l’oligarchie dans les partis et syndicats ouvriers allemands au début du siècle dernier, n’a pas été jusque là à ma connaissance.
Si ces idées n’ont pas été ignorées, jamais elles l’ont emporté. Non seulement a-t-on rarement réclamé l’identité élus-électeurs ; on est même souvent allé jusqu’à choisir des personnes en vertu même de leurs différences. On n’a pas à chercher très loin pour trouver un exemple. Le Canada, dit-on, est composé de deux « peuples fondateurs ». Mais l’alternance anglophone-francophone n’existe que pour les personnes nommées, pas pour les élus. Bien plus : concernant le plus important des élus –le premier ministre-, ceux qui font partie de ce qu’on appelle « le reste du Canada » (le ROC), depuis bientôt 40 ans, choisissent un Québécois (ou assimilé…) pour les représenter et pour gouverner, avec l’idée, pour plusieurs, qu’il « s’occupera » du problème du Québec mieux qu’eux-mêmes n’auraient pu le faire... Quelle illustration de la dynamique représentation-représentativité !
Même si on déplore régulièrement les failles de la représentativité (sous-représentation des ouvriers, des noirs aux USA, des minorités en général), on a eu très rarement recours à la loi, c’est-à-dire à la représentativité forcée ou a priori, à l’exception, je crois, d’une loi française récente sur la représentativité des femmes. Il est vrai qu’à l’époque des partis de masse, on a pu avoir l’impression que, sans être fondé sur la similarité, ce système de gouvernement s’en rapprochait progressivement malgré tout, alors qu’aujourd’hui, on s’en éloigne avec le déclin de la fidélité aux partis et l’importance de plus en plus grande prise par les médias et les « spindoctors ». Pour accroître le caractère démocratique de ce régime de gouvernement, la tendance de fond a été d’élargir sa base électorale, d’éliminer les exclusions (richesse, propriété, âge, sexe) pour en arriver à inclure pratiquement tous les membres de la société.
Pourquoi ces idées ne se sont-elles pas imposées ? Il me semble qu’une des raisons importantes, c’est qu’en voulant accroître la représentativité, on oublie que dans cette affaire, il s’agit de nommer des gouvernants, pas seulement des représentants ; pas seulement une image, un reflet de nous-mêmes, mais des personnes qui doivent exercer le pouvoir, prendre des décisions. Au moment de rédiger la constitution américaine, c’est cet argument qui a fait que les partisans du suffrage sans condition explicite de ressemblance l’ont emporté (les Fédéralistes contre les anti-fédéralistes). Dans une démocratie, on doit laisser le peuple libre de choisir ceux qu’ils veulent, et le croire capable de le faire avec compétence. C’est une des croyances que partagent tous les démocrates, même les élitistes comme Schumpeter. Ils choisiront, parmi les candidats, les plus capables de gouverner et de penser à l’intérêt général. Et s’ils se trompent, ils les changeront. La démocratie, c’est d’abord un système qui permet de se débarrasser des mauvais gouvernements.
« Pour Madison, les élections répétées, et non la similitude et la proximité sociologique, sont les meilleurs gardiens des intérêts du peuple. » (Manin, op. cit., p.154)
Résumons : c’est en contrôlant le choix des gouvernants bien plus que par leur ressemblance avec les gouvernés que ces derniers s’assureront que les gouvernants gouvernent bien. Ce principe l’emporte toujours dans l’histoire de la démocratie représentative, même lorsque certains mouvements soutiennent la thèse de la similitude et que cette idée a, de tout temps, mobilisé certains partisans de la démocratie, par nostalgie de la démocratie directe.

Un fragile équilibre

Car tous ces procédés visant à accroître la représentativité appartiennent en propre au modèle de la démocratie directe, comme le reconnaît d’ailleurs Max Weber : « Weber range au nombre des caractéristiques de la démocratie directe les institutions suivantes : révocabilité permanente des élus, rotation des charges, sélection des gouvernants par tirage au sort, mandats impératifs » (Manin, op. cit, p. 213, note ; tiré de Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ; p. 169). Même si la démocratie représentative a, au départ, peu à voir avec la démocratie directe, elle en est en permanence obsédée. Ce recours à la démocratie directe menace l’équilibre fragile entre appartenance et droit à l’opposition sur lequel repose la démocratie représentative. Cet équilibre est menacé par le fantasme d’une adéquation complète entre les élus et le peuple qui est derrière la volonté de combler le fossé entre l’exercice du pouvoir et la représentation. Cette volonté de similarité conduit à une quête utopique de l’identité représentants-représentés contenue dans l’idée de représentativité parfaite. Le rêve de combler le fossé gouvernants-gouvernés, souvent par l’éducation du peuple, est une idée chère aux penseurs, depuis Platon jusqu’aux projets politiques des intellectuels qui sont souvent, en fait, des projets pédagogiques d’éducation des masses, avec le vague espoir que les masses deviennent comme nous…
Cette utopie entraîne aussi cette idée récurrente, depuis C. Wright Mill jusqu’à aujourd’hui, de participation et de mobilisation permanente de l’ensemble des citoyens. Chaque génération ressent le besoin d’accomplir ce rituel en lançant un appel à la participation. Chaque génération parle de « nouvel âge » de la participation. (Barthélemy cité par Raymond Hudon, , 2003, p. 243). En un sens, c’est fort louable. Comme l’écrit Roger Sue : « … la démocratie n’est pas soluble dans un suffrage universel de plus en plus déserté et dans la seule délégation de plus en plus contestée. » ((Hudon 2003), p. 243). Il est vrai que le rapport du citoyen à son gouvernement n’est pas qu’un rapport d’extériorité analogue au rapport marchand. Le citoyen n’est jamais complètement extérieur au système qui a produit une décision politique, alors que le consommateur est extérieur au système qui a produit une marchandise. Il n’y a pas de relation démocratique sans ce fait d’appartenance.
La participation est donc souhaitable, elle doit être en permanence revivifiée, elle doit animer les institutions politiques. Une société civile non dynamique entraîne nécessairement une société politique sclérosée, puisque son dynamisme lui vient de là, justement. Et il est vrai qu’on a constamment tendance à l’oublier dans les hautes sphères des milieux politiques. À oublier que tout vient de la société. Il faut maintenir en permanence et renouveler les lieux de contact entre les élus et les citoyens. Ces mécanismes de participation sont toujours souhaitables et constituent alors des instruments de renforcement de la démocratie représentative. Mais cela étant admis, on doit encore moins oublier que dans une démocratie représentative, la décision la plus importante est celle du choix des gouvernants, du choix de ceux qui prennent les décisions. Dans une démocratie représentative, c’est d’abord de cette façon que se manifeste la participation. Elle est centrée sur le choix des représentants et sur la possibilité d’influencer les décisions qu’ils prennent. Elle entraîne le droit à l’opposition organisée aux décisions des gouvernants, et accroît ainsi le pouvoir des minorités. La démocratie étant fondée sur le droit à l’opposition, la participation réside d’abord dans les groupes de pression, l’opinion publique, fondés sur la liberté d’association. Très limitée dans certains pays au départ (la France), la liberté d’association est aujourd’hui considérée comme fondamentale partout.
Quand on accepte d’être mobilisé, consulté, d’être « concerté » par les institutions politiques, on diminue d’autant sa capacité à s’opposer de l’extérieur. Or l’idéal de participation consiste souvent à vouloir remplacer ce droit à l’opposition auprès des élus par des instances qui, ultimement, prendraient les décisions à la place des élus. La participation tend donc à remplacer les décideurs élus par des non élus. C’est le piège récurrent de la démocratie parallèle. Dans l’enthousiasme pour accroître la mobilisation et la recherche de l’identité entre les représentants et les représentés, on finit par remettre en question la légitimité démocratique des élus qu’on veut remplacer par des comités et autres tables de concertation composés d’individus représentant des intérêts particuliers, dont la représentativité politique est sectorielle et dont le mécanisme d’élection est souvent douteux, individus qui se voient dotés miraculeusement de tous les attributs de la démocratie contre ceux que le peuple a choisis. Ainsi, actuellement, au Québec, les intellectuels dénoncent le rôle des élus locaux dans les régions, au nom de la démocratie. Ils vont même jusqu’à reprocher à un élu local d’oser dire que dans une démocratie, ce sont les élus qui doivent décider (Bernard Jouve, Le Devoir, 27 avril 2004), oubliant ce fait élémentaire que si ce ne sont plus les élus qui décident, nous ne sommes plus en démocratie !
La démocratie représentative est un mélange fragile d’appartenance et d’opposition. D’exit, de voice et de loyauté, dirait Hirschman. « Ce serait une erreur de continuer à faire comme si la politique ne pouvait recevoir la consécration de sa légitimité que par la voie électorale. », écrit Hudon (op. cit, p.244). Sans doute. Mais une démocratie représentative dynamique va nécessairement se manifester par la voie électorale. L’élection est le moment fort de ce système, le moment fondateur, le lieu où se rencontrent et le bref moment où coïncident le système politique et la société. C’est pourquoi le dynamisme et la force de l’institution électorale demeure le meilleur indice de la santé d’une démocratie représentative et du degré de participation de ses membres.

Conséquences, et conclusion

Comme l’explique Pitkin dans son ouvrage classique (Pitkin 1971), la représentation politique, ce n’est pas une image, c’est une activité. La confusion entre la démocratie directe et représentative conduit, à la limite, à la fin de la représentation au profit de la représentativité, fondée sur le mirage de l’identification. Je vais citer ici un psychologue : « Les processus mentaux de représentation, qui permettent un esprit critique, se laissent aisément damer le pion au profit des processus d’identification, donnant lieu à une communication sans critique et sans recul… ». L’auteur parle de « cet abandon si agréable des processus de représentation au profit des processus d’identification. » ((APFELDORFER 2004), p. 138-139 ; voir aussi (YOUNG 2002), p. 121 et suiv.) Même si sa réflexion porte sur les processus mentaux (et sur les rapports de couple…), on peut se demander s’il n’y aurait pas une certaine pertinence à l’appliquer au processus politique, mutatis mutandis…. L’identification ou l’identité gouvernants-gouvernés suppose que la société en question est une communauté ; elle suppose le modèle communautaire d’appartenance, lequel se situe à l’opposé de la société moderne fondée sur les différences, sur la rupture entre producteurs et usagers. Carl Schmitt avait fondé son analyse de la démocratie sur la différence entre ces deux principes : représentation et identité. (Manin, op. cit, p. 192 et suiv.) Seule une communauté pouvait avoir une représentation conforme au principe d’identité.
Périodiquement, on a l’impression que la démocratie représentative va mal, qu’elle est en crise, que la distance entre les gouvernants et les gouvernés s’accroît, qu’on a perdu confiance dans les politiciens, que les partis politiques ne jouent plus leur rôle, que les élus perdent le pouvoir au profit des nommés, des technocrates. Et devant ces constats, on a souvent le réflexe d’avoir recours à des mécanismes qui relèvent de la démocratie directe et qui souvent en fait ne font qu’empirer les choses, notamment en diminuant encore plus le pouvoir des élus au bénéfice des nommés.
Je ne suis pas en mesure de me prononcer sur l’ampleur de cette crise, -de ce déficit démocratique, comme on dit aujourd’hui- même si je crois qu’elle est sans doute exagérée. Ainsi, la présence des partis politiques, dont on déplore aujourd’hui la diminution de leur rôle, avait elle-même été considérée, au moment de leur apparition, à la fin du XIX^e siècle, comme une crise du système (Manin, p. 249). Et la première bande dessinée francophone, publiée au Québec au début du XIX siècle, parlait de la corruption des politiciens et du manque de confiance dans la politique et les politiciens (La Presse, avril 2004). On confond souvent, sans doute, la crise du système et son adaptation aux changements sociaux. Donc, j’ignore la gravité réelle de cette crise, mais je ne crois pas que la solution soit du côté d’une plus grande identification, d’une plus grande représentativité. Il faudrait plutôt accroître le pouvoir des élus. Il me semble évident que la plus grande menace actuelle provient des institutions internationales non démocratiques qui veulent remplacer les élus. Il faut aussi améliorer la qualité de la relation entre les gouvernés et les gouvernants et, en particulier, leur imputabilité (accountability). C’est là que les efforts de mobilisation et de participation devraient se concentrer. Je ne vais pas jusqu’à penser que toute tentative pour améliorer la représentativité des gouvernants est inutile ou nuisible. Et il est vrai que la distance entre gouvernants et gouvernés, lesquels tendent à devenir un public externe sur le modèle du marché, n’a peut-être jamais été aussi grande et mérite une attention particulière. Le mode de scrutin peut diminuer cette distance, laquelle menace le fragile équilibre entre appartenance et droit à l’opposition.
Mais il faut résister à la tentation de sacrifier la représentation à l’appartenance, ce qui supprime le droit à l’opposition. En démocratie représentative, par définition, donner le pouvoir décisionnel aux non élus n’est pas démocratique. En régime représentatif, la représentativité ne peut être qu’a posteriori. Dans la mesure où on l’instaure a priori, elle s’oppose à la représentation et ultimement, affaiblit le régime représentatif et nous entraîne dans une sorte de démocratie sectorielle généralisée où les gouvernants seraient un portrait miniaturisé de la société. Imposer a priori des caractéristiques que doivent posséder les élus, c’est limiter les choix du peuple. C’est revenir en arrière, revenir au principe censitaire, comme au XIX siècle où seuls les propriétaires avaient le droit de vote, et pouvaient être éligibles. Si on doit accroître la représentativité, -ce qui est sans doute souhaitable aujourd’hui- ce ne doit pas être en sacrifiant la représentation. L’identification représentation-représentativité signifie la fin de la boucle étrange de la démocratie représentative. Autrement dit, autant le célèbre mot d’ordre No taxation without representation mettait en évidence les fondements de la démocratie indirecte, autant celui de No representation without representativity serait gros de nombreuses dérives.

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